Luciano Fedozzi (*)
A crise da democracia é uma constatação consensual no mundo contemporâneo. Sem entrar aqui na discussão aprofundada sobre as causas desse fenômeno, é possível verificar que um dos maiores indicadores dessa crise diz respeito ao alargamento da distância que separa a maioria dos cidadãos e seus representantes tomadores de decisões. Paradoxalmente, o contexto em que esse fosso se apresenta é o da proximidade cada vez maior entre as grandes escalas – global e nacional – e a dimensão local da vida, constituída majoritariamente hoje pelos aglomerados urbanos no planeta. Daí poque a crise da democracia também precisa ser pensada e enfrentada localmente. Cidades com democracias fortes e eficazes nas respostas esperadas pelas maiorias impactam positivamente as sociedades, daí porque o destino das democracias, em tempos de retrocessos desdemocratizantes, é decidido também na forma como as cidades são governadas e no grau da eficácia das respostas dadas aos problemas locais. Forma e conteúdo são atributos cada vez mais requeridos para a legitimidade democrática, o que supõe abertura governamental e ampla participação cidadã da comunidade local na elaboração, decisão e controle das políticas públicas.
No caso brasileiro, contrariamente a tese elitista que restringe a democracia à escolha dos governantes a cada quatro anos, a saída do regime ditatorial ocorreu pela adoção do modelo ampliado e pluralista de democracia. Ao lado das instituições clássicas da representação política, originada no sistema eleitoral, a segunda dimensão de nossa democracia prevê a participação social em instituições participativas, para que a cidadania e os diversos grupos da sociedade civil possam legitimamente participar das decisões sobre as políticas públicas que afetam suas vidas e controlar sua execução. São modalidades de participação classificadas como inovações democráticas, que vem crescendo no mundo como uma das formas de enfrentar a crise de legitimidade das democracias. No Brasil, entre outras modalidades de participação social, como o plebiscito e o referendo, destacam-se os conselhos de políticas públicas e de direitos, as conferências, os fóruns e audiências públicas, os orçamentos participativos e os congressos das cidades. Nas políticas de grande importância, como saúde, educação, assistência social e o setor de crianças e adolescentes, apenas para citar alguns exemplos, a existência dos conselhos é uma condição para o recebimento dos recursos de transferência governamental. A participação cidadã é assim requisito da execução e do controle social da política, possibilitando articular a democracia formal com o acesso aos direitos sociais que constituem a cidadania. Esta articulação entre a forma democrática e o conteúdo social, que diz respeito à eficácia dos governos, é fundamental para a confiança dos cidadãos/as nas democracias. A democracia brasileira conta com dezenas de milhares de conselhos municipais, em praticamente todas as cidades, nas políticas sociais e demais áreas de ação governamental. Esta dimensão democrática, entretanto, foi atacada pelo governo Bolsonaro, que extinguiu ou diminui todos os espaços de participação no plano federal criados Governos Federais desde a Constituição de 1988, a exemplo do Conselho Nacional do Meio Ambiente.
No tema do planejamento urbano, após o Estatuto da Cidade de 2001, todos os municípios com mais de 20 mil habitantes devem contar com Planos Diretores (PD) elaborados e revisados a cada 10 anos com ampla oportunidade de participação social na definição das regras de ocupação e uso dos espaços públicos e privados. Os Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano são de grande importância porque indicam os caminhos do desenvolvimento que a cidade deve adotar, expressando, quando ocorre a oportunidade da participação de todos os setores, o contrato social das partes que constituem a comunidade local. A Lei Orgânica Municipal, os Planos Diretores e Ambientais, e os instrumentos legais dos orçamentos (PPA, LDO e PLO), delimitam em grande medida as estratégias do desenvolvimento local. Por isto, revelam em grande medida os interesses, os projetos e as influências dos grupos beneficiários da ação estatal. Conforme a legislação os PD devem ser geridos por Conselhos específicos, com participação da sociedade, em sua pluralidade, já que cidade é uma obra coletiva cujas decisões públicas e do mercado privado impactam todos, ainda que desigualmente.
Em Porto Alegre a Prefeitura está realizando com atraso a revisão do seu Plano Diretor e Ambiental, cuja última atualização ocorreu em 2010. Sem pretender avaliar aqui este conturbado e polêmico processo – cujo conteúdo dominante é claramente identificado com as aspirações do mercado imobiliário e dos setores empresariais – chama a atenção o prolongamento dos mandatos do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (CMDUA), que não é renovado por eleições desde 2018. Cabe assim reconstruir de forma sintética os caminhos do planejamento urbano na cidade em sua relação com a participação social dos cidadãos nesse processo de importância estratégica para o presente e o futuro de nossa metrópole.
A origem do CMDUA remonta à década de 1970, quando a cidade mostrou grande crescimento demográfico devido a migração do interior. Antes disso, após um longo período de ensaios de planificação da cidade, desde 1914, e após o estabelecimento de um corpo técnico especializado no governo municipal, foi elaborado o Plano Diretor de 1959. O plano seguiu as práticas anteriores de regulação e controle das edificações e das atividades na cidade, tornando obrigatório o cumprimento de algumas regras, sobretudo dos setores privados da construção civil. Com o intuito de revisar o já defasado Plano Diretor de 1959, foi aprovado em 1979, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU), cuja ratificação incluiu, pela primeira vez, os núcleos de moradia de população de baixa renda, quando esse passaram a fazer parte da ordem urbanística através das Áreas Funcionais de Recuperação Urbana (ARFU). Não obstante, esse dispositivo de caráter inclusivo teve pouca eficácia prática. Neste período autoritário dos prefeitos nomeados das capitais (1964 a 1985), o planejamento urbano tendeu a reproduzir concepções tecnocráticas, em que pese a adoção de normas para limitar e organizar a intervenção do mercado imobiliário na cidade. Sem participação da sociedade civil, debate público e transparência, o Plano foi elaborado pelo corpo técnico do governo e aprovado por uma Câmara de Vereadores eleita sem liberdade de organização partidária. Ainda assim, o Plano Diretor, de 1979, instituiu em seu Art. 14 o Conselho Municipal do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, como órgão de cooperação governamental, cujas decisões ficaram sujeitas à homologação do Prefeito. Competia ao Conselho aplicar a legislação municipal atinente ao desenvolvimento urbano e opinar sobre os projetos de lei e de decretos necessários à atualização do PDDU e do Código de Obras; além de opinar sobre as alterações dos padrões urbanísticos e sobre a programação de investimentos anual e plurianual do Desenvolvimento Urbano. Foi estabelecida pelo Plano uma divisão territorial restrita a quatro zonas demarcadas um tanto arbitrariamente e sem diálogo com a cidade real.
A partir dos anos 1990, já no contexto da redemocratização, o crescimento das demandas em Porto Alegre e a nova configuração política nacional e local ensejaram a criação de inovações no debate público sobre o planejamento urbano. Passaram a ocorrer os Congressos da Cidade [¹]. No ano de 1993, através do Programa Cidade Constituinte, espaço em que representantes da sociedade civil discutiram diretrizes ligadas ao planejamento urbano, foi promovido o 1º Congresso da Cidade. O Congresso se destinou a estabelecer os princípios norteadores do desenvolvimento da cidade. Em 1995, ocorreu o 2º Congresso da Cidade centrado no debate acerca de um novo plano diretor para Porto Alegre. Entre os anos de 1999 e 2000 foi realizado o 3º Congresso da Cidade. O resultado foi a aprovação, em 1999, do novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA) e a reformulação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU). Em 2003 realizou-se o 4º Congresso da Cidade, no qual destacou-se um diagnóstico sobre as instâncias da democracia participativa em Porto Alegre. A ideia de proporcionar o debate público sobre os destinos da cidade ganharam prosseguimento mesmo com a alternância de poder ocorrida no paço municipal, com a 5ª edição do Congresso da Cidade em 2011.
Para além dos Congressos da Cidade ocorridos na década de 1990, foi realizada, por iniciativa do Conselho Municipal de Acesso à Terra e Habitação (COMATHAB) e do DEMHAB, no ano de 1997, a 1ª Conferência Municipal de Habitação (COMHAB), cuja finalidade era a de analisar e discutir a situação habitacional de Porto Alegre e propor alternativas aos programas habitacionais para a promoção do direito à moradia e à cidade. Esse processo participativo veio a consolidar, aprovar e instruir um conjunto de propostas que dariam suporte à discussão e posterior aprovação da reforma do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA), em 1999. A partir do novo PDDUA foi concebida uma ideia de zoneamento flexível com previsão de zonas mistas e corredores de desenvolvimento, com a incorporação dos diversos instrumentos de reforma urbana regulamentados na Lei Orgânica Municipal (LOM) de 1990. Em consequência, também houve a reformulação do Conselho do Plano Diretor, passando este a ser denominado de Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (CMDUA) (Lei Complementar nº 434/1999). A ampliação da participação social passou a se dar com a criação dos Fóruns Regionais de Planejamento (FRP), conforme oito regiões na cidade, a partir da agregação das 16 regiões já existentes do Orçamento Participativo desde 1991. Os FRP devem ser compostos por delegados eleitos por voto direto em cada região com mandato de dois anos [²], com atribuições consultivas relativas à discussão de questões urbanas regionais e seus encaminhamentos ao CMDUA por meio do seu coordenador e conselheiro do PDDUA. Essa mudança na composição e no funcionamento do CMDUA permitiu a ampliação do conselho com 1/3 de seus representantes eleitos de forma direta em cada uma das oito regiões dos FRP.
Embora o funcionamento dos Fóruns Regionais tenha ficado sem regramento institucional, prejudicando sua eficácia, a descentralização ampliou a oportunidade de participação nas discussões localizadas. Esta ampliação do engajamento da sociedade no planejamento urbano foi interpretada como potencialmente ameaçadora da hegemonia dos setores dos capitais imobiliários e da construção civil nas decisões sobre o uso e a ocupação do solo urbano. Com isto, as disputas regionais para a escolha dos conselheiros passaram a ser mais acirradas, com práticas de aliciamento, cooptação, conflitos truculentos e uso do poder econômico por grupos vinculados aos setores econômicos dominantes e seus representantes políticos e sociais, atuantes na sociedade e nas instituições do governo municipal e da Câmara de Vereadores.
Na reforma de 2000, o CMDUA assumiu novas competências, passando a decidir sobre uma série de questões importantes para as políticas públicas, a exemplo da fiscalização da aplicação do instrumento sociourbano de Solo Criado [³], cujos recursos obtidos deveriam destinar-se ao Fundo Municipal de Desenvolvimento (FMD), posteriormente denominado de Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social (FMHIS), para o financiamento da construção de moradias populares.
O CMDUA passou a ser constituído por 25 membros titulares e seus suplentes, designados pelo Prefeito Municipal, com renovação bienal. Nos anos seguintes, este formato do Conselho foi ampliado para 28 membros, mantendo-se a composição entre governos, sociedade civil e mercado. Dentre eles 09 (nova) representantes dos governos [4] (sendo sete do governo municipal, um federal e um estadual); 09 (nove) de organizações não-governamentais (entidades de classe e afins ao planejamento urbano [5], entidades empresariais – preferencialmente da área da construção civil -, e entidades ambientais e instituições científicas); e 09 (nove) das comunidades regionais (oito das Regiões de Gestão e Planejamento e um representante do OP, da Temática de Organização da Cidade, Desenvolvimento Urbano Ambiental). O secretário(a) de Planejamento Municipal preside o CMDUA e tem a prerrogativa de pautar os temas a serem deliberados. Apesar dessa composição, a forte condução do Executivo no CMDUA permite controlar administrativamente os processos decisórios, restringindo em grande parte o poder dos representantes da sociedade civil. O sistema eleitoral, no caso dos representantes das organizações não-governamentais, prevê que as entidades sejam eleitas por meio de três fóruns específicos realizados por ocasião das Conferências Municipais do Plano Diretor, que devem ser realizadas em cada gestão municipal, sendo 05 (cinco) representantes de entidades de classe e afins ao planejamento urbano; 02 (dois) representantes de entidades empresariais, da área da construção civil; e 02 (dois) de entidades ambientais e instituições científicas. As entidades devem compor chapas para disputar em bloco cada uma das vagas em cada um desses fóruns. As vencedoras indicam o conselheiro titular e dois suplentes.
O PPDUA sofreu sua primeira revisão em 2010 [6], conforme prevê o Estatuto da Cidade, mas sem alterações significativas no Conselho e na forma de escolha dos seus componentes. Todavia, algo incomum vem ocorrendo com o Conselho neste momento de nova revisão obrigatória do Plano, que deveria iniciar em 2019. A renovação dos conselheiros deveria ocorrer desde 2020, quando expirou o mandato dos mesmos. Com a pandemia, apesar de a Prefeitura insistir com o andamento da revisão nas condições adversas à participação da sociedade, houve a interrupção do processo por pressão do Coletivo AtuaPoA, que reúne movimentos sociais e ativistas da reforma urbana e do direito à cidade, sendo os mandatos dos conselheiros prorrogados [7].
Passada a crise sanitária, não se justifica o prolongamento do atual mandato dos representantes e menos ainda a ideia de nova prorrogação até 2024, quando o governo pretende concluir e aprovar a revisão do PDDUA. Os mandatos não são casados com o Plano Diretor em vigor. Então cabe a pergunta: seria esta uma estratégia da atual gestão para manter a situação que lhe é confortável de implementação de políticas claramente pró-mercado no modelo de desenvolvimento de Porto Alegre? A pergunta é pertinente porque o governo Melo tem se caracterizado por atacar a dimensão participativa construída em Porto Alegre, que é prestigiada mundialmente.
Nesse ponto Melo dá continuidade ao governo de Marchezan, quando suprime o poder dos conselhos (vide casos da saúde, educação e transporte coletivo), retira os recursos do OP que deveriam atender as demandas básicas dos bairros e vilas das periferias e impõe uma revisão do Plano Diretor orientada para transformar Porto Alegre numa grande mercadoria. Não há dúvidas sobre o papel auxiliar que a maioria do CMDUA desempenha na implementação de mudanças radicais da gestão da cidade pautadas pela flexibilização total da regulação do uso e ocupação dos espaços, privatização de equipamentos e serviços públicos e incentivos privilegiados a grupos econômicos que ferem a função social das cidades e da propriedade e os princípios de sustentabilidade ambiental previstos na ordem urbana pelo Estatuto da Cidade.
Entende-se o alinhamento de Melo com o retrocesso autoritário e golpista que ameaçou e ainda ameaça o país. Este retrocesso pretende voltar ao Brasil da pré-Constituição de 1988. É preciso lembrar, entretanto, que os Conselhos Municipais, assim como outras formas de participação cidadã nas políticas públicas, como os Orçamentos Participativos, as Conferências de Políticas e os Congressos da Cidade, são uma conquista democrática que não pertencem aos governos ocasionais. São conquistas da democracia brasileira e espaços legítimos de participação. Como alertam inúmeros casos pelo mundo a fora a deterioração casuística das normas, sejam escritas ou não, é um claro sinal dos perigos contra o Estado Democrático de Direito. A defesa da ampla participação social, com regras democráticas, transparentes e justas, é o caminho apontado hoje para enfrentar a crise das democracias e adotar os caminhos do desenvolvimento equilibrado, inclusivo e sustentável que o Brasil precisa. A cidade de Porto Alegre não pode regredir em nome de um falso “patriotismo” ou para privilegiar interesses econômicos de grupos minoritários na cidade, o que supõe respeito as regras do jogo democrático e reconhecimento da legitimidade da participação cidadã.
Notas
[1] Os Congressos da Cidade ocorreram durante os mandatos dos prefeitos Tarso Genro, Raul Pont e João Verle, do PT. O 5º Congresso ocorreu na gestão de José Fortunati (PDT).
[2] Os fóruns das regiões de planejamento devem ser compostos por um conselheiro titular e dois suplentes, e por delegados, sendo dois terços da comunidade e um terço de entidades, como associações de moradores. A quantidade de delegados é definida pelo número de votantes, sendo um delegado comunitário a cada quatro votos e uma entidade a cada oito votos, embora não obrigatórias.
[3] O instrumento do Solo Criado permite que o município receba, na forma de venda do aumento do índice de aproveitamento do solo e do estoque construtivo da área, indenização pelos investimentos feitos na área. Os valores recebidos pelo município estão relacionados aos empreendimentos que constroem acima do índice de aproveitamento do solo estabelecido na legislação para a área. Este sistema jurídico-urbanístico pode ser redistributivo quando os recursos são destinados ao financiamento de habitação de interesse social ou aos projetos e obras de infraestrutura inexistentes nas áreas precárias da cidade.
[4] Gabinete do Prefeito; EPTC (Transportes); DEMHAB (Habitação); SMAMUS (Meio Ambiente, Urbanismo e Sustentabilidade); SMDET (Desenvolvimento e Turismo); SMGOV (Governança e Coord. Política); SMOI (Obras e Infraestrutura); UFRGS; METROPLAN (Planejamento Metropolitano e Regional).
[5] ABES/RS (Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental); ACESSO (Cidadania e Direitos Humanos); IAB/RS – (Instituto dos Arquitetos); SENGE – (Sindicato dos Engenheiros); SOCECON (Sociedade Economia); SINDUSCON – Sindicato da Construção Civil; ASBEA – Associação Brasileira de Escritórios de Arquitetura/RS; CAU/RS – Conselho de Arquitetura e Urbanismo/RS.
[6] Lei Complementar nº 667 de 3 de janeiro de 2011.
[7] Ação do Coletivo AtuaPoA junto a Promotoria de Justiça e Habitação e Defesa da Ordem Urbanística, em fevereiro de 2021. (https://atuapoa.home.blog/blog-2/)
(*) Professor Titular de Sociologia da UFRGS e pesquisador do Observatório das Metrópoles
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